In vielen öffentlichen Ausschreibungen nutzen Vergabestellen zur Bewertung der Zuschlagskriterien strukturierte Kataloge, häufig in Excel oder digitaler Form aufbereitet. Diese Kataloge enthalten detaillierte Leistungsbeschreibungen, die bei der Prüfung der Muss- und insbesondere der Zuschlagskriterien herangezogen werden.

Die Vergabestelle beziehungsweise die fachlich Verantwortlichen legen in diesen Tabellen die Anforderungen an das zu beschaffende Produkt – beispielsweise Software, Fahrzeuge oder technische Geräte – fest und unterscheiden dabei zwischen Muss- und Kann-Kriterien.

Die Anbieter füllen diesen Katalog in der Regel als Selbstdeklaration aus und reichen ihn mit dem Angebot ein. Die Vergabestelle prüft anschliessend die Angaben im Rahmen der Bewertung. Angebote, die Muss-Kriterien nicht erfüllen, werden ausgeschlossen. Die Kann-Kriterien werden meist anhand von „erfüllt/nicht erfüllt“ gewichtet. Daraus ergibt sich für das Angebot eine Punktzahl im Zuschlagskriterium „Spezifikation/Anforderungen“, abhängig davon, wie viele der geforderten Punkte erfüllt sind.

Diese Art der Angebotsbewertung kann in bestimmten Konstellationen zu einem zufriedenstellenden Gesamtergebnis führen. Oft entsteht dadurch – zumindest auf den ersten Blick – ein Eindruck von Objektivität nach dem Motto: Je mehr Kriterien und Unterkriterien, desto „mathematischer“ und damit objektiver erscheint die Bewertung.

Solche Katalog-Bewertungen bergen jedoch auch verschiedene Risiken und Nachteile.

Nur zwingend erforderliche Anforderungen als Musskriterien bezeichnen

Immer wieder kommt es vor, dass Vergabestellen sich bei den Muss-Kriterien zu stark einschränken oder Anforderungen als zwingend deklarieren, die von verschiedenen Produkten oder Angeboten nicht oder nicht vollständig erfüllt werden können – obwohl diese durchaus für die benötigte Leistung geeignet oder sogar besonders passend wären. Wenn (zu) viele Muss- und Kann-Kriterien definiert werden, steigt die Gefahr, dass die Unterscheidung misslingt oder irrtümlich gewisse Aspekte als Muss-Kriterium festgelegt werden, obwohl sie gar nicht entscheidend bzw. zwingend erforderlich sind. Das führt immer wieder zu unnötigen Angebotsausschlüssen oder sogar zu Beschwerdeverfahren.

Muss-Kriterien sind, wie die Eignungskriterien, eine absolute Schranke. Dies sollte man sich stets vor Augen halten. Es sollten nur solche Anforderungen als Musskriterien definiert werden, die wirklich zwingend notwendig sind – also ohne die die Leistungserbringung oder die Funktion des Produktes schlichtweg nicht ausreichend oder zu risikobehaftet wäre.

Alle Anforderungen, die Qualität oder Preis beeinflussen, sollten stattdessen im Rahmen der Zuschlagskriterien geprüft und bewertet werden.

Mehr Ermessen in der Bewertung der Zuschlagskriterien zulassen

Andererseits ist es grundsätzlich sinnvoll, sich bereits vor einer Ausschreibung Gedanken darüber zu machen, welche spezifischen Unterkriterien und Anforderungen bei der Bewertung der funktionalen Anforderungen und Spezifikationen berücksichtigt werden sollen. Dennoch besitzt ein solcher Katalog oft einen sehr schematischen Charakter. Insbesondere die Gewichtung innerhalb der einzelnen Kann-Anforderungen – das heisst der Vergleich der verschiedenen Kriterien untereinander – ist keine exakte Wissenschaft. Bei einem (gewichtet oder ungewichtet) aufgebauten Kann-Kriterienkatalog kann es passieren, dass besonders wichtige Kann-Anforderungen denselben Stellenwert erhalten, wie weniger relevante. In der Praxis wirken solche Katalogbewertungen auf den ersten Blick sehr objektiv, können aber dazu führen, dass eigentliche inhaltliche Unterschiede zwischen den Angeboten oder Produkten nur unzureichend abgebildet werden. Dies insbesondere dann, wenn die Kann-Unterkriterien zu einander nicht in einer angemessenen Gewichtung stehen.

Mit ein Grund, dass Vergabestellen diese Kataloge einsetzen, liegt darin, im Bewertungsprozess eine gewisse Transparenz und Nachvollziehbarkeit zu gewährleisten und so dem Ergebnis einen Anschein von Objektivität zu verleihen, und so das Beschwerderisiko zu minimieren.

Gleichzeitig stellt sich jedoch die Frage, ob man dafür das Wesentliche einer erfolgreichen Ausschreibung aufs Spiel setzen möchte: nämlich eine sorgfältige, inhaltlich fundierte Evaluation der Angebote, die Raum für eine umfassende Betrachtung lässt. Gerade die Vor- und Nachteile einzelner Angebote lassen sich häufig nur durch eine Gesamtbetrachtung der unterschiedlichen Aspekte erfassen – ein gewisser Ermessensspielraum ist hierfür schlichtweg notwendig. Mit offen(er) formulierten Zuschlagskriterien lässt sich dieses Ermessen viel besser in die Bewertung implementieren, als mit einem starren Katalog, in welchem jede einzelne Anforderung eine mathematische Gewichtung erhält.

Jedenfalls ist es m. E. gerechtfertigt, den Nutzen bzw. die Vorteile solcher Katalog-Bewertungen den Nachteilen gegenüberzustellen, welche in einer (zu) schematischen Bewertung und damit einem Verlust einer ausgewogenen und nutzerorientierten Bewertung liegen.

Empfehlung:

Selbstverständlich können Katalogbewertungen in bestimmten Fällen sinnvoll sein. Allerdings besteht die Gefahr, dass in solchen Bewertungssystemen weniger wichtige Unterkriterien gleichrangig mit zentralen und für die Nutzung oder Qualität entscheidenden Merkmalen behandelt werden. Es empfiehlt sich deshalb, Abstand von einer zu schematischen Bewertung zu nehmen und der Vergabestelle mehr Ermessensspielraum einzuräumen. Gerade bei technisch komplexen Produkten ist es oft hilfreicher, Zuschlagskriterien wie Funktionen, Anwenderfreundlichkeit, Beschaffenheit oder Serviceleistungen gesamthaft im Rahmen einer Gesamtevaluation bzw. Betrachtung und nicht starr nach einzelnen Katalogkriterien zu bewerten. Eine mathematische Bewertung ist nicht automatisch objektive, geschweige den zielführender.

Die Sorge, dass Gerichte solche Bewertungen zusammenfassender Zuschlagskriterien nicht schützen würden, ist meiner Ansicht nach unbegründet. Die langjährige Rechtsprechung zeigt bei Zuschlagskriterien wie Auftragsanalysen oder Konzepten, dass Gerichte das Ermessen der Vergabestellen auch ohne zig Unterkriterien schützen, sofern die Bewertung der jeweiligen Zuschlagskriterien inhaltlich nachvollziehbar und transparent begründet ist.

Das vorteilhafteste Angebot ist von der Vergabestelle bzw. dem Bewertungsteam anhand objektiver Kriterien zu evaluieren. Bei der Bewertung dieser Kriterien bleibt der Vergabestelle aber ein Ermessensspielraum: Sie darf und muss entscheiden, welche Funktionalitäten oder Servicekonzepte sie am meisten überzeugen. Mit einem zu detaillierten Kriterien-Katalog gibt die Vergabestelle diese Möglichkeit unnötig aus der Hand und riskiert auch immer wieder unerwünschte Angebotsausschlüsse und Bewertungsergebnisse.